1. Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohustusliku kogumispensioni reform) (108 UA) uuesti arutamine.

Paul Puustusmaa sõnas, et vastavalt Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 114 lõikele 1 esineb Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud seaduse uuesti arutamisel ettekandega põhiseaduskomisjoni esindaja ning arutatava seaduse Riigikogu menetluses olnud juhtivkomisjoni esindaja. Sellest tulenevalt on antud teema põhiseaduskomisjoni tänases päevakorras. P. Puustusmaa andis Vabariigi Presidendi 7.02.2020. a otsuse nr 551 „„Kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohustusliku kogumispensioni reform)“ välja kuulutamata jätmine“ tutvustuseks sõna Vabariigi Presidendi Kantselei direktorile Tiit Riisalole.

Tiit Riisalo märkis sissejuhatuseks, et toetudes Eesti Vabariigi põhiseaduse §-le 107 võib Vabariigi President jätta Riigikogu poolt vastu võetud seaduse välja kuulutamata ja saata selle koos motiveeritud otsusega 14 päeva jooksul, arvates saamise päevast, Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks. Antud juhul on Vabariigi President jätnud Riigikogus 29. jaanuaril 2020 vastu võetud kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohustusliku kogumispensioni reform) välja kuulutamata, kuna see ei ole vastavuses Eesti Vabariigi põhiseadusega. Vastav Vabariigi Presidendi otsus koos kaalutlustega on saadetud Riigikogule.

Madis Päts märkis, et Vabariigi Presidendi otsus koosneb seitsmest punktist, kuus nendest on sisulised punktid ja üks on tehnilist laadi märkust sisaldav punkt. Selle üle, kas Vabariigi President peaks tehnilistele märkustele tähelepanu pöörama, võib vaielda, kuid õiguskantslerid on olnud üksmeelsel seisukohal, et siiski on oluline juhtida tähelepanu ka tehnilistele küsimustele. Antud juhul oli tehniliseks märkuseks see, et Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud seadusega on muudetud ühte perekonnaseaduse sätet, mida perekonnaseaduses ei ole.

M. Päts sõnas, et esimene sisuline punkt on mõnevõrra sissejuhatav. Kehtiv pensionisüsteem koosneb peamiselt kahest osast – riiklikust vanaduspensionist ja kohustuslikust kogumispensionist. See süsteem tervikuna tagab põhiseaduse §-st 14 ja § 28 lõikest 2 tulenevate riigi kohustuste täitmise. Põhiseaduse § 28 lõige 2 ütleb, et riik peab tagama inimväärse toimetuleku ka pensionieas ja § 14 osundab sellele, et riigi kohustus on tagada kodanikele vanaduspension. Riigikohus on öelnud, et pensioninõuet on võimalik kaitsta põhiseaduse § 32 kaudu. M. Päts lausus, et kohustusliku kogumispensioni kaotamine riivab paratamatult ebaproportsionaalselt põhiseaduse §-dega 28 ja 32 kaitstud põhiõigusi.

M. Päts tõi välja, et teine aspekt, millele Vabariigi President oma otsuses keskendus, on küsimus, kas kohustusliku kogumispensioni vabatahtlikuks muutmisega inimestele antav õigus võtta sinna kogunenud vara välja on kooskõlas põhiseadusega. Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud seadusega on ette nähtud, et isikul on võimalik võtta kohustusliku kogumispensioni fondist välja kogu sinna kogunenud vara, mis koosneb 2%-lisest töötasudelt makstud osast ja 4%-st, mille riik on sinna maksnud sotsiaalmaksu arvelt.

M. Päts lausus, et kui lugeda sotsiaalmaksuseaduse § 2 lõiget 1, siis sotsiaalmaksu põhitunnuseks on universaalne aktiivtulu maksustamine, mistõttu tuleb ühetaoliselt maksustada ühesuguse aktiivtulu teenimine ehk töötasu. Liitumine või mitteliitumine teise pensionisambaga ei muuda aktiivtulu, mida sotsiaalmaksuga maksustatakse. Isegi kui lugeda esimese ja teise pensionisambaga kindlustatud erinevateks gruppideks, mis võib teoreetiliselt anda võimaluse ka nende erinevaks kohtlemiseks pensionikindlustuse regulatsiooni kontekstis, ei saa M. Pätsi sõnul laiendada sellist kohtlemist sotsiaalmaksu soodustuse kehtestamiseks. Seadusemuudatus muudab tagasiulatuvalt sotsiaalmaksu sihtotstarvet, mis viib ebavõrdse kohtlemiseni ja nii ka vastuoluni põhiseaduse §-dega 28 ja 10. Seadusemuudatus kehtestab tagasiulatuvalt ka erineva sotsiaalmaksu määra, kuna võimaldab tagastada kohustusliku kogumispensioniga liitunud isikute aktiivtulult tasutud sotsiaalmaksust 4% ja anda see vabasse kasutusesse. Seevastu mitteliitunud isikute aktiivtulult sotsiaalmaksu ei tagastata. See toob kaasa nii teise sambaga liitunud kui ka mitteliitunud isikute, aga ka nende tööandjate ebavõrdse kohtlemise, kuna nende isikute aktiivtulule kohaldub tagasiulatuvalt ja de facto sotsiaalmaksumäär vastavalt kas 29% või 33%. Selliseks ebavõrdseks maksustamiseks puudub õigustatud põhjendus ja samadel põhjustel on ka põhiseadusega vastuolus sotsiaalmaksu sihtotstarbe muutmine. Pensionikindlustuse süsteemi valimine ei saa omada tähendust selles, millise määraga tuleb aktiivtulu maksustada ja millisel eesmärgil kogutud sotsiaalmaksu kasutatakse.

M. Päts sõnas, et kohustusliku kogumispensioni kaudu kogutud 4% sihtosttarve on siiani jäänud samaks. Selle eesmärk on tagada pensionisüsteemi toimimine. Seadusemuudatus viib Eesti süsteemi teistsugusele teele, sest see võimaldab seda raha kasutada ka teistel eesmärkidel. See toob kaasa isikute ebavõrdse kohtlemise.

M. Päts tõi välja, et kolmas aspekt, millele Vabariigi President keskendus, käsitleb olukorda, mis võib tekkida juhul, kui pärast seaduse jõustumist lahkuvad inimesed massiliselt pensionifondidest. Nendele ohtudele on üsna põhjalikult tähelepanu pööranud ka Eesti Pank „Pensionisüsteemi muudatuste mõjuanalüüsis 2019“. Antud kontekstis on oluline mõelda ka nende inimeste peale, kes otsustavad sellesse süsteemi jääda. Selle informatsiooni põhjal, mis oli Eesti Vabariigi Presidendi kasutuses, selgus, et kogumispensioni süsteemi jääjate olukord halveneb oluliselt. Lisaks jäävad ka lahkumisega seotud kulud kogumispensioni süsteemi jääjate kanda. President on näinud vastuolu põhiseaduse §-ga 32, mis kaitseb omandiõigust. Vaatlusalune regulatsioon on vastuolus ka põhiseaduse §-s 10 sätestatud sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõttest tuleneva õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega, kuna riik halvendab kohustusliku kogumispensioni süsteemi jääjate väljavaateid vanaduspensionile.

M. Päts lausus, et neljas aspekt, millele Vabariigi President keskendus, käsitleb kindlustuslepingute ülesütlemise õigust. Presidendi hinnangul riivab kindlustuslepingute ülesütlemise õigus ebaproportsionaalset kohustusliku kogumispensioniga liitunud ja pensionilepingu sõlminud inimeste ehk kindlustusvõtjate põhiseaduse §-st 10 tulenevat õiguspärast ootust, aga ka põhiseaduse §-st 32 tulenevat omandiõigust saada eluaegse pensionilepingu alusel jätkuvalt pensioni. Samadel põhjustel riivab vaatlusalune regulatsioon presidendi hinnangul ebaproportsionaalselt ka kindlustusandjate põhiseaduse §-st 31 tulenevat ettevõtlusvabadust koostoimes põhiseadusest tuleneva õiguskindluse põhimõttega. Mõlemal sellise lepingu sõlminud poolel on õiguspärane ootus, et õigusloomega ei sekkuta juba väljakujunenud lepingulistesse suhetesse. Võimalus raha välja võtta ei tasakaalusta kindlustusvõtjate, aga ka kindlustusandjate eelmainitud põhiõiguste ja -vabaduste ebaproportsionaalset riivet. Arvestada tuleb ka seda, et antud asjaoludel on inimesed sõlminud eluaegse pensionilepingu, millega on kindlustatud ka üleelamisrisk.

M. Päts sõnas, et viies aspekt, millele Vabariigi President keskendus, on see, et praegu kehtiva pensionisüsteemi peamine eesmärk on akumuleerida sihtotstarbeliselt kohustusliku pensionikogumise süsteemiga hõlmatud isikute vara selleks, et vähendada edaspidi nende vaesusriski sattumist. Seejuures on arvestatud demograafilisi prognoose, mille kohaselt suureneb Eestis lähimas tulevikus pensionäride arv ja tööealiste isikute arv väheneb. Kohustuslikust pensionifondist tagasiulatuvalt sinna kogutud vahendite väljavõtmise ja nende vaba kasutamise võimaldamisega väheneb paratamatult oluliselt pensionisüsteemi suutlikkus täita talle pandud eesmärke. President on näinud siin põhiseaduse § 28 lõike 2 koostoimes §-ga 10 ebaproportsionaalset riivet.

M. Päts tõi välja, et kuuendana osundas Vabariigi President põhiseaduse preambulile ja selles sisalduvale põlvkondade kokkuleppele. President on arvamusel, et vähemalt osaliselt tuleb põlvkonnal pensionivara ise akumuleerida ja osaleda sellisel viisil oma pensionipõlve vajadusriski vähendamisel. Seda tulevikupensionite koormat ei saa tervikuna panna järeltulijatele.

Kaja Kallas tänas külalisi põhjaliku töö ja selgituste eest ning lausus, et Vabariigi Valitsus sidus oma usalduse selle seaduseelnõuga. K. Kallas soovis saada advokaadi arvamust selle kohta, et kui Riigikogu ei muuda seadust ja Vabariigi President otsustab kaevata selle Riigikohtusse ning Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et see seadus on põhiseadusvastane, siis mis saab valitsusest.

Madis Päts avaldas arvamust, et pigem on tegemist siiski üsna tavapärase põhiseadusliku protsessiga. Isegi juhul, kui Riigikohus nõustub Vabariigi Presidendi seisukohtadega, siis M. Päts ei näe tulemas riigiõiguslikku kriisi. M. Päts leidis, et see on üks seadus, mis läbib oma kõige tavalisemat põhiseaduses ette nähtud rada.

Kalle Grünthal märkis, et teadaolevalt oli K. Kaljulaid kehtiva pensionisüsteemi väljatöötamise juures ning küsis, et kas Vabariigi Presidendina saab K. Kaljulaid olla käesoleva välja kuulutamata jäetud seaduse suhtes erapooletu. K. Grünthal viitas sellele, et kohtunik peab taanduma kohtumenetluses, milles ta ei saa olla erapooletu.

Tiit Riisalo vastas, et riigipea töö on esitada oma põhjendused ja Riigikogu ning ka Riigikohtu töö on leida, kas need esitatud põhjendused on piisavalt pädevad ja kaalutletud. Madis Päts lisas, et erapooletuse küsimused on olulised, kuid pidas kohatuks tõmmata selles kontekstis paralleeli põhiseaduslike institutsioonide tegevuse ja kohtu vahel. Vabariigi President täidab täna oma põhiseadusest tulenevaid ülesandeid ning üheks tema ülesandeks on Riigikogu poolt vastu võetud seadusete põhiseaduspärasuse hindamine.

Kalle Grünthal pidas enda poolt toodud paralleeli asjakohaseks.

Madis Päts vabandas, kuid jäi sisulises mõttes oma seisukoha juurde.

Siim Kiisler sõnas, et Vabariigi President on välja toonud kuus põhjust, miks ei ole välja kuulutamata jäetud seadus kooskõlas põhiseadusega. Nendest kolm põhjust on seotud põhiseaduse § 28 lõikega 2, kus on kirjas, et Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. S. Kiisler soovis saada selgitust selle kohta, kuidas on see säte seotud pensionisüsteemiga. S. Kiisler tõi välja, et kuna ta on nende teemadega varasemalt kokku puutunud, siis tema arvates täidab riik seda seadust toimetulekutoetuse kaudu. Toimetulekutoetuse abil tagatakse inimestele samamoodi toimetulekut nagu pensioni abil. Toimetulekutoetus on oma olemuselt tunduvalt rohkem riigiabi kui kogumispension, kus on inimese enda vahendid. S. Kiisleri sõnul on oluline mõelda sellele, et kas inimese enda vahendid on riigiabi. Näiteks kui Eestis ei makstaks pensioni, oleks riigil kohustus tagada toimetulekutoetusega inimestele toimetulekumiinimum. Põhiseaduses ei ole öeldud, et riik peab kodanikke toetama just pensioniga. S. Kiisler küsis, miks on Vabariigi President arvanud, et põhiseaduse § 28 lõige 2 on sisustatud just vanaduspensioni maksmisega.

Madis Päts vastas, et talle tundub, et põhiseaduse mõttes ei saa vanaduspensioni ja toimetulekusüsteemi samastada. Toimetulekutoetust antakse palju laiemale isikute ringile ja hoopis teistel põhjustel kui vanaduspensioni. Seetõttu leiab M. Päts, et kui rääkida kitsas tähenduses põhiseaduse § 28 lõikest 2, siis seal on mõeldud ikkagi vanaduspensioni süsteemi. Selle üle võib vaielda. Ka teised juristid on öelnud, et ega pensionisüsteem ei ole iseenesest sellisel kujul, nagu ta hetkel on, põhiseadusesse raiutud. Seda ei ole ka põhiseaduses fikseeritud. Küll aga ütlevad põhiseaduse § 28 lõige 2 ja § 14, et riik peab vanaduspensioni süsteemi mingisugusel viisil üles ehitama ja nende nõuetega vastavusse viima. Riik on seda täna teinud. Juhul, kui toimivast süsteemist üks osa välja võtta, siis see süsteem ei ole enam võimeline oma ülesandeid täitma.

Siim Kiisler küsis, kas tema kogutud vahendeid saab nimetada riigiabiks.

Madis Päts vastas, et riigiabil on mitu tähendust. Antud juhul on tegemist laias tähenduses riigiabiga, millega toetatakse inimeste toimetulekut ealistel põhjustel.

Tiit Riisalo sõnas, et inimestel on erinevad toimetulekuvajadused. Sotsiaaltoetuse saajad on kõige suuremad abivajajad, aga selleks, et neid toetada, peab olema adekvaatne pensionisüsteem, kuhu panustavad need inimesed, kellel on see võimalus. Kaja Kallas küsis, kas Vabariigi Presidendi Kantselei on arutanud ka teemal, et kuidas peaks seda seadust muutma nii, et vähendada põhiõiguste riive intensiivsust nii palju, et saaks öelda, et seadus on põhiseaduspärane.

Tiit Riisalo vastas, et seda nad ei arutanud. Juhul, kui Riigikogu seadust muudab, siis vaatab Vabariigi President seaduse uuesti läbi ning annab selle põhiseaduspärasusele hinnangu.

Kaja Kallas ütles, et tema arvates on antud seaduses põhiseaduslikud riived, millele Vabariigi President osundab, nii ulatuslikud, et Riigikogu peaks seadust muutma.

Vilja Toomast lausus, et inimestel on erinevad arusaamad ning seetõttu soovis V. Toomast üle küsida, kas Vabariigi Presidendi esindajate arvates on kodanike enda raha teises pensionisambas olev 2% või 2% + 4%.

Madis Päts vastas, et tänases süsteemis on tõesti riigi poolt teise pensionisambasse lisatud raha, mida kasutatakse sihtotstarbeliselt. See on lihtsalt üks demograafilisest olukorrast tingitud kombinatsioon, mille pärast on Eesti kaasanud inimesi sellesse pensionisüsteemi, tekitades nii sümbioosi riigi ja isiku vahelisest vastutusest. Praegu kehtiva seaduse kohaselt on selle raha sihtotstarve säilitatud. Seaduse eesmärk on laiendada inimeste pensionivahendite investeerimise võimalusi. Probleemi ei teki, kui teise pensionisambasse kogutud raha laekub inimese pensionikontole ning inimene hakkab seda ise investeerima. Sellisel juhul säilib selle vara sihtotstarve. M. Päts märkis, et olukord, kus raha võetakse välja ja kasutatakse hetkelistel põhjustel ära ning seejärel ei jätku pensionipõlveks raha, tekitaks surve tulevikuks. Sellisel juhul oleks tulevikus vaid kaks võimalust: tõsta makse või avada piirid, et Eestisse saaks tulla rohkem võõrtööjõudu. Selle valiku ees on enamik Euroopa riike. M. Päts leidis, et selles kontekstis on praegune süsteem sihtotstarbe mõttes mõistlikum.

Vilja Toomast lisas, et tema hinnangul on oluline ka õiguspärase ootuse printsiip. V. Toomast tõi välja, et tema liitus vabatahtlikult teise pensionisambaga muu hulgas ka seetõttu, et ta teadis, et riik ei muuda poolel teel reegleid. V. Toomast sõnas, et teise pensionisambaga liitudes loobus ta igakuiselt kahest protsendist oma sissetulekust selle nimel, et kindlustada paremini oma tulevik. V. Toomast küsis, et kas see seadus on tema poolt kirjeldatud osas vastuolus põhiseaduses sätestatud õiguspärase ootuse printsiibiga.

Madis Päts vastas jaatavalt.

Paul Puustusmaa küsis, et milles seisneb teise pensionisambasse jääjate olukorra halvenemine, kui uus seadus peaks jõustuma.

Madis Päts vastas, et kui märkimisväärne hulk inimesi teisest pensionisambast lahkub, siis muutub pensioniosakute väärtus suure tõenäosusega oluliselt väikesemaks, kui inimesed eeldasid hetkel, kui nad süsteemiga liitusid. M. Päts lisas, et see käsitlus tugineb suures osas ka Eesti panga analüüsile.

Marek Jürgenson küsis, kas Madis Päts töötas Eesti Panga analüüsi läbi ning on sellega nõus.

Madis Päts vastas, et ta on Eesti Panga analüüsi läbi lugenud ning lähtub sellest, mida Eesti Pank väidab.

Siim Kiisler küsis välja kuulutamata jäetud seadusesse sisse lipsanud ja Vabariigi Presidendi poolt oma otsuse punktis 7 ära märgitud tehnilise vea kohta. S. Kiisler selgitas, et seaduses olev tehniline viga seisneb selles, et Riigikogu soovis täiendada perekonnaseaduse § 27 lõiget 2 punktiga 4, kuid eksikombel sai kirja, et § 27 lõike 3 punkti 4 muudetakse, mitte ei täiendata. Kuna põhjusel, et kehtivas perekonnaseaduses ei ole selles lõikes punkti 4, mida muuta, siis on ilmselge, et seadusandja mõte oli täiendada lõiget 3 punktiga 4. S. Kiisler küsis, et kui Vabariigi President ei oleks jätnud seda seadust välja kuulutamata ning oleks selle vastu võtnud, siis kas see viga oleks läinud automaatselt Riigi Teatajasse.

Erle Enneveer vastas, et siis oleksid Riigi Teatajasse andmeid sisestavad ametnikud selle vea avastanud, pöördunud Riigikogu Kantselei poole ning selline ilmselge tehniline viga oleks tõenäoliselt õiendiga ära parandatud.

Kaja Kallas lausus, et tema hinnangul ei ole perekonnaseaduse muudatus tehniline eksimus, vaid tegemist on sisulise küsimusega. Tegemist on väga ohtliku pretsedendiga. Lähtudes „Normitehnika käsiraamatu“ selgitustest, Riigikogu juhatuse 2011. aasta 27. detsembri otsusega nr 136 kinnitatud „Riigikogus menetlevate eelnõude normitehnika eeskiri“ ja Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ rakendamiseks, on kahel sõnastusel põhimõtteline vahe. Seaduseelnõu vormistamisel, kui on vaja lisada teksti ühe struktuuriosa sees või ühe ja sama astme liigendusühikute vahele, näiteks paragrahv kahe paragrahvi vahele või üks lõige kahe lõike vahele või lõppu, siis tuleb kasutada sõna „täiendatakse“. Vormelit „muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt“ kasutatakse eeskirja § 26 lõikes 1 nimetatud struktuuriosa, paragrahvi, lõike, punkti või lause ulatuslikul ümberkujundamisel ning seega kogu nende sõnastuse asendamisel muudetud, kuid samasisulise sõnastusega. Seega ei ole K. Kallase hinnangul kogumispensionide seaduse muutmise seaduse eelnõu § 3, milles oli viga, puhul tegemist tehnilise sõnastusliku eksimusega, vaid tegemist on sisulise vormistusega, mille peab otsustama Riigikogu.

Otsustati:

1.1. Määrata ettekandjaks põhiseaduskomisjoni liige Siim Kiisler (konsensus: Kalle Grünthal, Jaak Juske, Marek Jürgenson, Kaja Kallas, Siim Kiisler, Anneli Ott, Paul Puustusmaa, Vilja Toomast, Kristina Šmigun-Vähi).
1.2. Toetada kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohustusliku kogumispensioni reform) (108 UA) muutmata kujul vastuvõtmist (poolt: Kalle Grünthal, Marek Jürgenson, Siim Kiisler, Anneli Ott, Paul Puustusmaa; vastu: Jaak Juske, Kaja Kallas, Vilja Toomast, Kristina Šmigun-Vähi).