2. Vabariigi Valitsuse algatatud kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohustusliku kogumispensioni reform) eelnõu (108 UA) uuesti arutamine

Aivar Kokk andis sõna Siiri Tõnistele palvega kommenteerida Vabariigi Presidendi 7. veebruari otsuses nr 551, millega jäeti kogumispensionide seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (kohustusliku kogumispensioni reform) välja kuulutamata, esitatud seisukohti.

Komisjon toetas ettepanekut määrata täiskogus seaduse uuesti arutamisel rahanduskomisjoni esindajaks Aivar Kokk. Otsus oli konsensuslik (konsensus: Tiit Kala, Aivar Kokk, Siret Kotka, Maris Lauri, Jürgen Ligi, Natalia Malleus, Urmas Reitelmann, Kersti Sarapuu, Riina Sikkut, Andres Sutt, Aivar Sõerd).

Siiri Tõniste sõnas, et presidendi otsuse esimestes punktides välja toodud teemad puudutavad eelkõige õiguslikke aspekte, millega tegeleb rohkem põhiseaduskomisjon. Sisulise külje pealt kommenteeris ta eelkõige otsuse punktis 3 kajastatud kindlustuslepingute teemat ja reformi mõju teise pensionisambasse jääjatele.

Kehtiv kogumispensionide süsteem on mõeldud toimima pikaajaliselt ja orienteeritud sellele, et inimesed, kes raha koguvad, püsivad fondides pikalt. Fondide poolt vaadatuna võimaldab see teha pikaajalisi investeerimisotsuseid, mis ei pruugi aga olla mõnel juhul piisavalt likviidsed. Vastuvõetud seaduses on seda silmas pidades sees sätted, mille kohaselt teisest sambast kogumise ajal lahkumise avalduse esitamise ja selle realiseerimise vahel on 5–9 kuud. Algatatud eelnõus oli see vaid üks kuu. Likviidsusmurede lahendamiseks võivad fondid võtta fondi mahust laenu senise kümne protsendi asemel 25%. Kui inimesed lahkuvad fondist, siis tuleb fondil osa oma varast võõrandada ja see vähendab fondi mahtu.

Sellest tulenevalt võib tekkida olukord, kus fondi varade struktuur ei vasta enam seaduses sätestatud nõuetele. Selleks on siis ette nähtud võimalus, et fond võib neid nõudeid ajutiselt mitte järgida. Samas peab fond esimesel võimalusel fondi investeeringud nõuetega taas kooskõlla viima. Siit tuleneb ka fondist lahkumise kulude katmise küsimus, ehk kas lahkumise koormuse saaks panna rohkem lahkujatele kui jääjatele. Seda ei ole aga väga lihtne lahendada. Fondist ei lahkuta mitte üksnes selleks, et võtta raha teisest sambast välja, vaid minnakse ka investeerimiskonto skeemi ja pensionile. Selleks, et ei tekiks põhjendamatuid moonutusi, kus inimesed näiteks kõigepealt tõstavad oma raha investeerimiskontole ning alles seejärel võtavad raha investeerimiskontost välja ja lahkuvad teisest sambast, tuleks panna tasu ka investeerimiskonto süsteemis liikumisele. Seal süsteemis on inimene aga oma investeeringutega üksi ja täiendava tasu kehtestamine sinna liikumisele ei ole põhjendatud. Eelnõu väljatöötamisel ei leitud head töötavat mudelit ja fondidest lahkumise tasu muutmise seaduses ei ole.

Kui võrrelda teise ja kolmanda penisonisamba tootlusi, siis tegelikult on nad üsna sarnased. Kolmas sammas on lahtine, sellega võib igal ajal liituda ja sealt võib igal ajal ka lahkuda. Kolmanda samba mahud on muidugi kordades väiksemad, kuid süsteem on isegi stabiilsem. Kolmandas sambas on tootlus ka kõrgem. Selles mõttes ei ole põhjendatud väide, et fondist lahkumine kindlalt mõjutab fondide tootlust.

Presidendi otsuse 4. punkt seondub kindlustuslepingutega. Teises pensionisambas võiks pensionile jäämine olla inimeste jaoks senisest paindlikum. Täna on paljude jaoks ainus võimalus minna pensionile eluaegse kindlustuslepinguga. Vaidlusaluse regulatsiooniga soovitakse luua aga täiendavaid alternatiive.

Mure algab eelkõige sellest, et eluaegsed annuiteetlepingud oma olemuslikult toimivad niiviisi, et neid ei saa poole pealt lõpetada. Elukindlustusleping sõlmitakse surmani ja kindlustusselts pakubki neid just teadmisega, et nad kehtivad inimese elu lõpuni. Kui leppida olukorraga, kus seni sõlmitud lepingud kehtivad inimese surmani ja anda vaid võimalus, et edaspidi sellised lepingud sõlmima ei pea, on mure selles, et sellisel juhul ei pruugi varasem süsteem kindlustusseltside jaoks hästi enam toimida. See tähendab, et kindlustusseltsidele võib tulla küll uusi kliente, aga senisest oluliselt vähem. Kindlustusseltsid ei saa oma finantsplaanides enam arvestada sellega, et lisandub pidevalt arvestataval hulgal täiendavaid lepinguid. Rahavoogude mõttes võib selline skeem kinni jooksta.

Teise pensionisamba väljamakseteks pensionieas on praegu kaks paralleelset skeemi. Seal on eluaegse annuiteedi saajad, keda on ca 8000, ja fondipensionärid, kellel ei olnud piisavalt raha kogunenud, et eluaegset annuiteeti kasutada. Viimaste puhul ei ole sellist finantsilist probleemi nagu eluaegsete annuiteedilepingute puhul. Need inimesed võivad oma fondipensioni plaani soovi korral kohe lõpetada ja raha muul moel kasutusse võtta. Seega ei ole regulatsiooni puhul võrreldavateks gruppideks mitte kogumisfaasis ja väljamaksete faasis olevad inimesed, nagu presidendi otsuses leitakse, vaid võrdlusbaasi moodustavad väga selgelt vaid pensionil olijaid. Ühed on fondiskeemis ja teised on kindlustuslepingu skeemis.

Muudatuste kohaselt on klientidel õigus kindlustusleping üles öelda. Sõltuvalt sellest, kui palju inimesi soovib lepingu üles öelda, on kindlustusseltsidel võimalik kaaluda ja otsustada, kas nad soovivad allesjäävate kindlustuslepingute täitmisega jätkata või nende lepingute täitmise katkestada. Sellele grupile inimestele, kes tahavad jätkuvalt saada eluaegset pensionit olukorras, kus kindlustusselts seda neile ei paku, maksab riik Sotsiaalkindlustusameti kaudu surmani need pensionid välja.

Presidendi otsuse punktis 5 on tõstatatud pensioni adekvaatsuse tema. Sellega seonduvalt on vaidlusaluse seadusega sätestatud kaks analüüsikohustust. Riikliku pensionikindlustuse seaduse järgi on riik kohustatud 2023. aastaks analüüsima pensionisüsteemi jätkusuutlikkust. ja teise samba vabatahtlikuks lubamise mõju pensionisüsteemile tervikuna. Vaidlusaluse seaduse regulatsioonid üksinda senises pensionisüsteemis olulisi muudatusi kaasa ei too. Mõjutused tulenevad inimeste käitumisest. Kui ükski inimene ei kasuta ühtegi selle seadusega pakutud võimalust, siis tegelikult mitte midagi ei muutu.

Presidendi otsuse punktis 6 käsitletud maksukoormuse teema on poliitiliste valikute küsimus. Kas, millal ja milliseid makse tõsta on poliitilise kokkuleppe teema, mida praegu arutatud ei ole.

Maris Lauri märkis, et ei nõustu sellega, et pensionifondist lahkumine ei mõjuta fondi tootlust. Kolmanda pensionisamba kõrgem tootlus tuleneb sellest, et seal on teise sambaga võrreldes lubatud riskitase märkimisväärselt kõrgem. Suure hulga inimeste lahkumisel, kui fond jääb väikseks, siis suurenevad kas või juba selle teenustasud.

Elukindlustuslepingute puhul võivad inimesed ka praegu kindlustusandjat vahetada, mitte aga süsteemist lahkuda. Kehtiva seaduse kohaselt võib inimene, kes on sõlminud eluaegse kindlustuslepingu, iga kolme aasta tagant lepingu pakkujat vahetada. Kindlustuslepingut pakkuv firma võib minna ka pankrotti. Kas lahenduste puhul on kaalutud ka neid aspekte?

Kertu Fedotov vastas, et kogumispensionide seadus lubab tõesti kindlustuslepinguid vahetada. Kindlustusseltsi vaatest, kelle juurest inimene ära läheb, erinevust pole, kuid süsteemi toimimise seisukohast erineb lepingute vahetamine oluliselt võimalusest raha reaalselt korraga välja võtta. Kindlustusseltsi pankroti puhuks on kehtivas seaduses olemas skeem, kus Tagatisfond aitab sellisel juhul pensionilepingute portfelli üle anda.

Siiri Tõniste täpsustas, et kindlustusseltse on meil kolm ja olukord, kus kõik kolm seltsi pankrotti lähevad, on äärmiselt ebatõenäone. Tegemist on hästi kapitaliseeritud ettevõtetega.

Riina Sikkut märkis, et pensioni mõte on ikkagi eluaegsed maksed inimese eluea lõpuni. Kui kõik kolm kindlustusseltsi loobuvad sellist tüüpi toote pakkumisest Eesti turul ja juba sõlmitud lepingud võtab üle riik, siis millisel viisil on võimalik edaspidi teise samba sääste pensionieas annuiteetlepinguna välja võtta. Kas sellisel juhul pakub riik ise edaspidi teise samba annuiteetmaksete tegemise võimalust?

Siiri Tõniste sõnas, et peame jälgima, mis elukindlustussektoris toimuma hakkab. Tulenevalt asjaoludest, et keskmine eluiga pikeneb ja intressimäärad on olnud pikka aega madalad, siis on eluaegsete annuiteetide pakkumine praegu probleemne ülemaailmselt.

Kertu Fedotov märkis, et Jaapanis on eluaegsetest annuiteetidest loobutud. Probleemiks on eelkõige madalad intressimäärad, sest garanteeritud intressimäärad on madalad ja tegemist ei ole atraktiivse tootega.

Siiri Tõniste lisas, et muret teeb peamiselt asjaolu, et eluaegse annuiteedilepingu puhul väljamaksed ei kasva. Kindlasti jääb turule tähtajaline annuiteet, mille puhul tähtaeg võib olla üsna pikk. Tähtajalisus võtab kindlustusseltside jaoks mõned riskid maha. See loob nende jaoks ka mingi arengusuuna. Milliseid seadusega antud võimalusi kasutada on kindlustusseltside otsustada. Praegu võimaldab seadus pakkuda näiteks investeerimisriskiga tooteid, aga seltsid seda ei tee.

Riina Sikkut küsis, kas on kaalutud võimalust, et riik hakkab ise vastavaid lepinguid sõlmima.

Siiri Tõniste vastas, et seda on kaalutud, aga ei ole leitud head toimivat lahendust, kuidas seda korraldada. Võimalik on luua riiklik kindlustusselts, kuid teoreetiliselt saab luua ka skeeme, kus kogutud kapital kantakse lihtsalt esimesse sambasse.

Kertu Fedotov selgitas, et ühe variandina oli laual küsimus, kas kombineerida omavahel esimest ja teist sammast ning luua olukord, kus väljamakseid alustatakse kõigepealt teisest sambast ja pensioni maksmine esimesest sambast lükatakse edasi nii kauaks, kuni teises sambas raha on. Nüüd, kus teise samba pension muutub sisuliselt vabatahtlikuks ja kõik lahendused on lubatud, siis põhimõtteliselt võibki seaduse jõustumise järel nii käituda.

Aivar Sõerd sõnas, et vaidlusaluse seaduse jõustumisel hakkab fondidesse jääjate vara väärtus sõltuma lahkujate käitumisest. Fondid loobuvad suurema likviidsuse tagamise nimel pikaajalistest ja tootlikumatest investeeringutest ning selle asemel hakatakse tegema lühemaajalisi ja väiksema tootlusega investeeringuid. Teine aspekt puudutab riskide maandamise meetmeid ja seondub eelkõige fondide laenuvõtmise piirmäära tõstmisega. Laenuvõtmise piirmäära suurendamine 25%-le fondi mahust toob fondidele täiendava kulu, mis jaguneb jääjate vahel. Isegi madalate intresside keskkonnas võib erasektori ettevõtetel olla intressikulu suurem kui riigil ja avaliku sektori ettevõtetel. Kolmandaks võib kujuneda olukord, kus mõned pensionifondid lõpetavad eksisteerimise ning liidetakse teiste fondidega.

Aivar Kokk soovitas tutvuda 2001. aasta 9. mai Riigikogu istungi stenogrammiga, kus tookordne rahandusminister tõi kogumispensionide seaduse eelnõu (737 SE) esimese lugemise arutelul välja, et pensionisüsteemi teise samba vahendite puhul on tegemist inimese enda kogutud varaga ja nõndanimetatud edasilükatud tuluga.

Siiri Tõniste sõnas, et fondide valitsemistasud on üles ehitatud loogikale, mille kohaselt fondimahtude suurenemisel tasud regresseeruvad. Kui fondide mahud hakkavad vähenema, on ministeeriumil kavas fondide valitsemistasude teema üle vaadata.

Tõnu Lillelaid täpsustas, et kehtiva valemi kohaselt on iga fondis oleva 100 miljoni euro kohta järgmise 100 miljoni valitsemistasu eelmisest 15% väiksem. Jürgen Ligi küsis, kust tuleneb vastav õiguslik alus.

Siiri Tõniste vastas, et seaduses on volitusnorm rahandusministrile selline tingimus kehtestada. Aastatega on fondide valitsemistasud järjest langenud. Investeeringute osas on riigi kõige suurem huvi see, et teise pensionisamba fondid investeeriksid võimalikult tootlikult. Pensionikoguja vaatevinklist ei ole tähtis, kas investeeringud on pikaajalised või lühiajalised. Samas ei pruugi alati ka pikaajaline investeering tuua kaasa suuremat tootlikkust. Regulatsiooni jõustumisel fondid ebalikviidsemaid investeeringuid tõenäoliselt enam sisse ei võta ja olemasolevaid ebalikviidsemaid investeeringuid asutakse realiseerima. Fondidel on praegu turul ruumi koondumiseks. Sarnasema investeerimisstrateegiaga fondid võivad liituda ja see hoiaks nende varade mahud suuremana.

Aivar Sõerd märkis, et fondide võetud laenud on täiendav kulu, mis jaguneb jääjate vahel.

Siiri Tõniste sõnas, et fondide võetavaid laene ei saa võtta likviidsuspuhvritena. Laene ei saa kasutada lõputult ja ülemäära. Rootsis on fondide lubatud laenumaht 30% ulatuses varade mahult. Meil on vastuvõetud seaduses klausel, mille kohaselt peavad fondivalitsejad laenamisel järgima hoolsuskohustuse nõudeid. Samuti peab fondide laenamisel silma peal hoidma Finantsinspektsioon.

Andres Sutt märkis, et viie kuni üheksa kuu pikkune varade realiseerimistähtaeg ei aita mittelikviidsel turul pikaajalisi investeeringuid realiseerida. Mingisuguse puhvri annab kõrgem laenumäär, kui seda võetakse puhtalt raha väljamaksmiseks. Need, kes fondi jäävad, maksavad aga laenu intressikulu. See igal juhul mõjutab fondide tootlust negatiivselt. Rootsis on fondide laenumäär mõeldud finantsvõimenduseks, et maksimeerida kasumit. Mis puudutab eluaegse annuiteedi ülevõtmist riigi poolt olukorras, kus erasektor sellist lahendust ei paku, sest riske on kas keeruline mõõta või on see nende jaoks liiga kallis, siis ei peaks riik analoogse tootega turule minema. Olukorras, kus maksumaksjaid jääb demograafia trendide kohaselt vähemaks, on selge, et ei ole muud varianti kui makse tõsta.

Jürgen Ligi avaldas arvamust, et olukord, kus riik lubab enam mitte adekvaatset pensioni maksta, lõpeb ühel hetkel sellega, tuleb valitsus, kellel on vaja makse tõsta, sest massilise võõrtööjõu sissetoomise osas tõenäoliselt kokku ei lepita. Samuti on aabitsatõde see, kui kehtestada investeerimisele mõni täiendav nõue või piirang, siis väheneb sellega võimalus teenida tulu. Kõnealused muudatused tekitavad fondides vajaduse suurema likviidsuse järele ja vähendab nende valikuvõimalusi investeeringute tegemise osas. Suureneb vajadus investeerida suurema likviidsusega varadesse, nagu indeksfondidesse, ning piirata investeeringuid väiksema likviidsusega Eesti majandusse. See võib mõjutada ka fondide tootlust. Kui eluaegsete kindlustuslepingute täitmise osas on paindlikkuse suurendamisega seoses ettenähtavad kahjud erasektorile, siis järelikult on see kahjumlik ka riigile ning kaasnevad täiendavad kulud vajavad katmist.

Siiri Tõniste selgitas, et eluaegsete kindlustuslepingute puhul nähakse muutmise seadusega ette, et lepingute katteks olev raha kantakse riigieelarvesse ja riik maksab pensionid eelarvest välja. Seal ei toimu enam täiendavat summade reserveerimist. Kui luua aga riiklik kindlustusselts ja tekitada suurem kliendibaas, võib sealt tekkida mõningane mastaabiefekt. Samas ei saaks madalate intresside keskkonnas ja praeguses demograafilises olukorras selline tegevus tõenäoliselt olema väga tulus. Reformi mõju on täna aga keeruline ette hinnata, sest ei ole teada, kuidas hakkavad inimesed edaspidi käituma. Selle prognoosimiseks on korraldatud küsitlusi ning vastavaid mõjuhinnanguid on kajastatud ka seaduseelnõu seletuskirja. Samas ilmneb tegelik mõju ikkagi tagantjärele.

Riina Sikkut küsis pensionifondide ja investeerimiskontode tasude kujunemise kohta. Vastuvõetud seadusega ei ole selles osas praegu regulatsioone ette nähtud. Kas pärast reformi jõustumist on plaanis vaadata ka seda poolt, et tasud ei hakkaks liigselt tootlust kahjustama? Siiri Tõniste vastas, et tulenevalt sellest, et reformiga soovitakse teine pensionisammas avada konkurentsile, siis on lõdvendatud regulatsioone ka haldustasude osas. Investeerimiskonto puhul on haldustasu struktuur kindlasti teistsugune kui pensionifondi puhul, aga praegu on see teema veel lahtine. Andres Sutt märkis, et oleks hea, kui komisjon saab need vastused ka kirjalikult.

Otsustati:
1.1. Jätkata arutelu komisjonis (konsensus).